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提要

十九大明確的財(cái)稅體制改革目標(biāo)包括三個任務(wù):一是明確權(quán)責(zé)、協(xié)調(diào)財(cái)力、建立地區(qū)均衡中央與地方財(cái)政關(guān)系；二是建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、有約束的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理，深化地方稅體系

稅制改革不平衡、不充分集中體現(xiàn)在結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題上。 因此，十九大稅制改革的定位必須是結(jié)構(gòu)改革，稅制的結(jié)構(gòu)改革包括稅收收入側(cè)結(jié)構(gòu)改革和稅收支出側(cè)結(jié)構(gòu)改革兩個層面，稅收支出側(cè)結(jié)構(gòu)改革屬于現(xiàn)代預(yù)算制度改革的范疇，稅收收入側(cè)結(jié)構(gòu)改革屬于現(xiàn)代稅制改革的范疇。

十九大明確的財(cái)稅體制改革目標(biāo)是加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度。 現(xiàn)代財(cái)政制度包括現(xiàn)代預(yù)算制度、現(xiàn)代稅制和現(xiàn)代分稅制度三大制度。 因此，十九大明確的財(cái)稅體制改革目標(biāo)包括三個任務(wù):一是明確完全分稅制即權(quán)責(zé)、協(xié)調(diào)財(cái)力、建立區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。 二是建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、有約束的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理三是深化稅制改革，健全地方稅體系。

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解體財(cái)稅體制改革必須遵循兩個基本邏輯思路

第一，是中央的改革定位。 改革的定位包含兩層含義。 一是為什么要改變，這是一般的改革目標(biāo)。 二是如何改變。 這是一般的路線圖，時(shí)間表。 比如十八大對稅制改革的定位是“結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平”，當(dāng)然這是總定位，總定位確立后，具體定位如增值稅改革中央明確了兩大定位，一是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。 二是促進(jìn)稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整。 明確中央的改革定位是財(cái)稅體制改革的前提和關(guān)鍵，這不僅決定了中央是否一致，也決定了改革的頂層設(shè)計(jì)。 中央如果就某一改革定位達(dá)成共識，改革推進(jìn)力度將加大，速度將加快，應(yīng)證明增值稅改革是最明顯的實(shí)證。 的定位，設(shè)計(jì)增值稅改革五步曲的路線圖和時(shí)間表，這是其他五種稅種無法比較的。 十九大對十八大尚未推進(jìn)的財(cái)稅改革有確定的定位。 例如，房屋為了居住定位必須加快房地產(chǎn)稅立法提高高、中、低定位必須加快個人所得稅改革進(jìn)程。

第二，影響改革的因素。 定位明確后，能否按照明確的路線圖、時(shí)間表執(zhí)行，將受到國內(nèi)國外政治、經(jīng)濟(jì)、體制、社會等諸多因素的影響。 十八大以來，中央設(shè)計(jì)的兩個重要路線圖和時(shí)間表節(jié)點(diǎn)，從某種意義上說，增值稅改革深化了國稅地稅征管體制改革，國地稅合作的近期目標(biāo)是推進(jìn)增值稅改革。 另外，特朗普的減稅政策對中國財(cái)稅體制改革也形成了反作用機(jī)制，中美稅制結(jié)構(gòu)差異較大，因此中國以間接稅為主，美國以直接稅為主。 因此，應(yīng)該根據(jù)國情具體采取措施，不能陷入美國的“減稅陷阱”。

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我國社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的階段和首要挑戰(zhàn)

習(xí)主席指出，要正確認(rèn)識我國社會快速發(fā)展的階段性特征，正確把握改革快速發(fā)展穩(wěn)定中出現(xiàn)的困難和問題。

從社會快速發(fā)展方面看，從現(xiàn)在到2020年，是全面建設(shè)小康社會的決勝期。 從十九大到二十大，是“兩個百年”奮斗目標(biāo)歷史交匯的時(shí)期。 從經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展方面看，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了新常態(tài)。 這個經(jīng)濟(jì)新常態(tài)有兩個快速發(fā)展階段，兩個階段具有不同的優(yōu)勢和不同的任務(wù):第一階段是年習(xí)大總書記向世界從新常態(tài)到年中央經(jīng)濟(jì)實(shí)務(wù)會議提出結(jié)構(gòu)改革的“五大任務(wù)”。 第二階段是年中央經(jīng)濟(jì)實(shí)務(wù)會議提出目前的第一矛盾是結(jié)構(gòu)性矛盾。

十九大對我國現(xiàn)階段存在的問題進(jìn)行了實(shí)事求是的解決，我們必須冷靜看待。 我們的工作還有很多不足，面臨著很多困難和挑戰(zhàn)。 十九大提出的快速發(fā)展不平衡不充分，民生行業(yè)、社會文明、社會矛盾和問題、意識形態(tài)、改革布局和重大政策措施有待落實(shí)，黨的建設(shè)等七大問題中，最重要的是快速發(fā)展不平衡不充分的問題。 “快速發(fā)展不平衡不充分”是對十九大結(jié)構(gòu)性矛盾的最新表現(xiàn)，在此基礎(chǔ)上十九大的確定指出，中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)期，我國社會的首要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需求和不平衡不充分的快速發(fā)展之間的矛盾 這是馬列主義關(guān)于社會主義生產(chǎn)目的，不斷滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)和文化訴求的最新表現(xiàn)，是對馬列主義創(chuàng)造性迅速發(fā)展、包括指導(dǎo)各項(xiàng)改革的稅制改革的最高目標(biāo)。

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財(cái)稅體制改革不平衡不充分

十八大以來，財(cái)稅體制改革不平衡表現(xiàn)不充分:一是實(shí)體制度改革與體制制度改革不平衡，二是體制制度改革滯后，二是實(shí)體制度改革與流程制度改革不平衡， 流程制度改革滯后三是中央稅收改革與地方稅收改革不平衡，地方稅收改革滯后四是稅制改革與稅收立法不平衡，立法滯后。 五是戰(zhàn)術(shù)部署與頂層設(shè)計(jì)不平衡，頂層設(shè)計(jì)落后。

稅制改革不平衡、不充分集中體現(xiàn)在結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題上。 因此，十九大稅制改革的定位必須是結(jié)構(gòu)改革，稅制的結(jié)構(gòu)改革包括稅收收入側(cè)結(jié)構(gòu)改革和稅收支出側(cè)結(jié)構(gòu)改革兩個層面，稅收支出側(cè)結(jié)構(gòu)改革屬于現(xiàn)代預(yù)算制度改革的范疇，稅收收入側(cè)結(jié)構(gòu)改革屬于現(xiàn)代稅制改革的范疇。 稅收端結(jié)構(gòu)改革的定位主要包括三個層面。

一是體制制度改革的水平。 優(yōu)化中央稅體系和地方稅體系結(jié)構(gòu)，優(yōu)化完善地方稅體系的國家財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，將優(yōu)化稅收收入和非稅收收入結(jié)構(gòu)，加快清費(fèi)立稅(明確宏觀稅收負(fù)擔(dān)和宏觀非稅負(fù)擔(dān))。 優(yōu)化中央和地方立法權(quán)結(jié)構(gòu)，加快地方政府立法權(quán)妥善配置；優(yōu)化國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局的管轄權(quán)結(jié)構(gòu)，加快實(shí)現(xiàn)一稅一征、一戶一管。

二是實(shí)體制度改革的水平。 總體來說，一是優(yōu)化直接稅和間接稅的結(jié)構(gòu)，降低間接稅特別是增值稅所占比例(簡化和降低增值稅稅率)，逐步提高直接稅所占比例。 二是優(yōu)化法人和自然人稅負(fù)結(jié)構(gòu)，降低法人稅負(fù)，逐步提高自然人(主要是高收入群體)稅負(fù)；三是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)域稅負(fù)結(jié)構(gòu)，降低實(shí)體產(chǎn)業(yè)稅負(fù)(包括農(nóng)業(yè)實(shí)體產(chǎn)業(yè))，在實(shí)體產(chǎn)業(yè)中制造業(yè)的 從具體稅種的結(jié)構(gòu)定位看:增值稅改革必須促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整消費(fèi)稅改革必須促進(jìn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)、投資結(jié)構(gòu)、中央和地方稅收收入結(jié)構(gòu)的調(diào)整房地產(chǎn)稅改革必須促進(jìn)稅費(fèi)結(jié)構(gòu)、稅負(fù)結(jié)構(gòu)的調(diào)整， 要促進(jìn)中央和地方稅收收入結(jié)構(gòu)的調(diào)整環(huán)境保護(hù)稅要促進(jìn)稅收結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整個人所得稅要促進(jìn)高收入、中等收入、低收入三個群體的稅負(fù)結(jié)構(gòu)等。

三是程序制度改革的層面。 總體來說，一是優(yōu)化征收雙方的權(quán)力(利)和義務(wù)結(jié)構(gòu)，包括自由裁量權(quán)、舉證責(zé)任等。 二是優(yōu)化基本流程環(huán)節(jié)的聯(lián)系，如檢測與檢驗(yàn)、確認(rèn)與檢驗(yàn)等。 三、依法治稅和納稅服務(wù)的形式和實(shí)質(zhì)定義等。

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財(cái)稅體制改革的核心

十九大在談到深化稅制改革時(shí)，只提出了“健全地方稅體系”，這放出了什么信號？

一是健全地方稅體系是十八大以來中央強(qiáng)調(diào)的調(diào)動兩個積極性的改革文案，特別是十八屆三中全會將“完全地方稅體系”列為深化稅制改革的兩個基本框架之一(另一個框架是“直接稅比重階段”， 這是十八大以來“加快推進(jìn)尚未出臺的突破”改革的幾個事項(xiàng)，為此地方稅體系日趨健全

第二，要明確“地方稅體系”的內(nèi)涵和外延。 在中國政府發(fā)行的《深化國稅地稅征收管理體制改革方案》中，確定了“建立健全地方稅收入體系”。 這意味著“地方稅系統(tǒng)”是廣義的概念，概念中的“稅”是狹義的法定稅收內(nèi)涵的概念“費(fèi)”是廣義的概念，包括三個層面的含義:一是完成的費(fèi)用改革稅的“費(fèi)”，如資源稅、環(huán)境稅的費(fèi)用改革稅。 二是修訂稅費(fèi)的“費(fèi)”，如與房地產(chǎn)稅改革有關(guān)的“費(fèi)”；三是地方政府委托地方稅務(wù)機(jī)關(guān)征收的“費(fèi)”。

第三，從地方稅體系與分稅制、預(yù)算制度改革的關(guān)系看，地方稅體系的健全和完整是財(cái)稅體制改革的牛鼻，其中許多重要文案是為完整的地方稅體系設(shè)計(jì)的。 從某種意義上說，地方稅體系健全之時(shí)，就是現(xiàn)代財(cái)政制度建立之日。 因此，建設(shè)地方稅體系是19個明確的財(cái)稅體制改革的核心。

十九大和十八大提出的建立現(xiàn)代財(cái)政制度實(shí)質(zhì)上是一樣的:一是十八大和十九大關(guān)于財(cái)稅體制改革的目標(biāo)都是建立現(xiàn)代財(cái)政制度二是現(xiàn)代財(cái)政制度包括現(xiàn)代預(yù)算制度、現(xiàn)代稅制、現(xiàn)代稅制三個制度。 三十八大和十九大雖然提法不同，但實(shí)質(zhì)相同，如預(yù)算制度改革的核心都是規(guī)范，透明的稅制改革基本框架都是地方稅體系——中央和地方稅收分配的大致情況是事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)。 正如習(xí)總書記在中改組27次會議上指出的那樣，“還沒有提出的改革要加快推進(jìn)突破，已經(jīng)提出的改革要加快落地?！?十九大提出的財(cái)稅體制改革是攻堅(jiān)戰(zhàn)、突破戰(zhàn)。

我們開弓不回頭箭，十九大已經(jīng)為中國社會經(jīng)濟(jì)設(shè)計(jì)了新的階段性快速發(fā)展目標(biāo)，有理由相信中國現(xiàn)代財(cái)政制度在年基本可以建立。

(作者是中國稅務(wù)學(xué)會學(xué)術(shù)委員會第四研究部召集人)

(責(zé)任:鄧浩)